Expertpanelen om BEPS – ett skatteprojekt med konsekvenser

BEPS står för ”Base erosion and profit shifting” och är ett internationellt projekt som OECD, på begäran av G20-länderna, arbetar med.
Bakgrunden är att i en allt mer komplex och internationaliserad värld har skattereglerna, såväl nationella som internationella i form av bilaterala skatteavtal, inte hängt med i den globaliserade marknad som företag i dag verkar på. Detta gäller särskilt för multinationella företag som, genom utnyttjande av skillnader i länders interna skattelagstiftningar och skatteavtal, har möjlighet att genom omallokering av intäkter betala skatt i andra länder än där intäkterna uppkommer.

Som omnämnts i media har flera välkända internationella företag (Google, Starbucks med flera) genom aktiv planering allokerat intäkter till länder med låg eller ingen skatt alls, istället för att betala skatt i det land där verksamheten bedrivits. Även om det i normalfallet är tillåtet, som regelverket för närvarande ser ut, så råder det inga tvivel om att många stater förlorar betydande skatteintäkter på denna typ av intäktsallokering (”skatteplanering”).

Orsaken till den här typen av skatteplanering är dock inte enstaka länders interna skattelagstiftning utan snarare ett systemfel som vuxit fram i takt med internationaliseringen och globaliseringen. Detta ”systemfel” medför att beskattningen blir ”snedvriden” och att länders skattebaser urholkas.
Det var mot denna bakgrund som G20-länderna under mötet i Moskva i september 2013 gav OECD i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att motverka erosion av länders skattebaser och förhindra vinstförflyttningar. Detta gäller å ena sidan vinster som flyttas från stater med högre skatt till stater med lägre skatt och å andra sidan förluster som flyttas i motsatt riktning.

Målet med BEPS-projektet är bland annat att åstadkomma en mer rättvis fördelning (”fair share of taxes”) av multinationella företags skattebetalning genom att stärka kopplingen mellan värdeskapande och skattebörda. Man kan säga att OECD:s arbete i och med BEPS-projektet har bytt fokus från att tidigare ha varit inriktat på att förhindra dubbelbeskattning (dvs att samma person är skattskyldig i flera länder för samma inkomst) till att nu fokusera på att förhindra dubbel icke-beskattning (dvs att en inkomst inte beskattas någonstans).

I februari 2013 gav OECD ut sin initiala BEPS-rapport (”Addressing Base Erosion and Profit Shiftning”) som ligger till grund för den handlingsplan (”Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting”) som presenterades i juli 2013. I denna ”Action plan” har 15 åtgärdspunkter identifierats, samt tidsfrister, resurser och metoder nödvändiga för att genomföra dessa fastställts.

Målet är att hela BEPS-projektet ska vara klart i december 2015. Vissa åtgärder ska dock vara klara redan nu i september 2014 och andra i september 2015. Tidsplanen har kritiserats som alltför ambitiös och det har ifrågasatts om den kommer att kunna upprätthållas.

Emellertid offentliggjorde OECD:s generalsekreterare Angel Guarría och OECD:s chef för skattepolicy och administration Pascal Saint-Amans den 16 september 2014 slutliga utkast avseende sju av åtgärderna och menar på att man kommit ”halvvägs i projektet”. Utkasten avser åtgärdspunkterna i) skattemässiga utmaningar i den digitala ekonomin, ii) upplägg avseende hybridinstrument, iii) motverkandet av skadliga skatteåtgärder, iv) förhindrandet av avtalsmissbruk, v) internprissättning avseende immateriella tillgångar, vi) internprissättningsdokumentation samt vii) möjligheten att utforma ett multinationellt skatteavtal, som under 2013 och första halvan av 2014 varit ute på remiss och omarbetats.

Dessa sju åtgärder (”The 2014 BEPS Package”) presenterades för godkännande av G20-ländernas finansministrar under G20-mötet i Cairns den 20-21 september. Vi får möjligen med hänsyn till detta anledning att återkomma i ärendet.

Action 1: Skattemässiga utmaningar i den digitala ekonomin
Bakgrunden till åtgärdspunkten är att vi i dag, som Guarría uttrycker det, i allt större uträckning ”lever online”: Vi handlar där, jobbar där och många produkter och tjänster rör sig över landsgränser utan att ens röra en fysisk byggnad. En konsekvens av detta är att företag kan vara digitalt närvarande i ett land utan att vara skattskyldigt där på grund av luckor och bristande kongruens i de befintliga skattereglerna.
Exempelvis kan nämnas att sökjätten Google, enligt branschbedömare som SVT varit i kontakt med, hade intäkter på cirka tre miljarder kronor från den svenska marknaden under 2012 men endast betalade knappt en miljon kronor i inkomstskatt i Sverige. Vid offentliggörandet av denna åtgärd poängterade Guarría att detta är den digitala värld vi lever i och att vi inte kan hindra detta, varken i verkligheten eller i skattehänseende.
OECD har därför kommit fram till att det inte är möjligt att införa särskilda skatteregler för den digitala ekonomin, utan att skattefrågorna gällande detta kommer att hanteras inom ramen för de andra åtgärderna i BEPS-projektet.

Action 2: Hybridinstrument
Åtgärden syftar till att förhindra och neutralisera upplägg med så kallat hybridinstrument. Med hybridinstrument avses, något förenklat, ett finansiellt instrument som exempelvis utifrån landet X:s skattelagstiftning betraktas som ett egetkapitalinstrument, medan det utifrån landet Y:s skattelagstiftning betraktas som ett skuldinstrument. Konsekvensen blir att landet X betraktar betalningsflöden på instrumentet som utdelning medan landet Y betraktar samma betalningsflöde som en ränta. Hybridinstrument medför i exemplet att landet Y får en avdragsgill räntekostnad medan landet X får en skattefri utdelning, vilket leder till en dubbel icke-beskattning.
Detta är en av effekterna som denna åtgärdspunkt avser att förhindra. Exempel på andra effekter man avser att förhindra är dubbla avdrag och långsiktiga uppskov.

Action 3 & 4: Skärpta CFC-regler resp Ränteavdrag och andra finansiella kostnader
Vidare föreslås förstärkta CFC-regler (Controlled Foreign Company/Corporation) och begränsade möjligheter till avdrag för räntor och andra finansiella kostnader. De tidigare syftar till att löpande beskatta företag som förlägger verksamheter i koncern- och dotterbolag i lågskatteländer (”skatteparadis”) medan de senare, som även är en högaktuell fråga i Sverige genom Företagsskattekommitténs arbete, syftar till att motverka att skattebaser urholkas genom att operativa vinster kvittas bort mot räntekostnader på lån lämnade från företag i lågskatteländer (jämför diskussionen om så kallade räntesnurror och riskkapitalbolagen).

Action 5 & 6: Motverka skadliga skatteåtgärder resp Förhindra missbruk av skatteavtal
Andra åtgärder är att utveckla lösningar för att minska den skadliga skattekonkurrensen mellan olika länder samt att förhindra missbruk av skatteavtal, så kallad ”treaty shopping” och slussning av intäkter genom flera länder i syfte att uppnå skattefördelar.
Den senare, vilken är en utav huvudorsakerna till BEPS, handlar bland annat om att tydliggöra att skatteavtal inte är avsedda för att användas för att uppnå dubbel icke-beskattning, såvida en verklig etablering med substans inte föreligger som motiverar avtalsskydd.

Action 7: Klassificering av fast driftställe

Vidare föreslås en uppdatering och utvidgning av definitionen för fast driftställe. Förekomsten av ett fast driftställe är en förutsättning för att ett företag ska vara skatteskyldigt i ett land det inte är hemmahörande i. Ett exempel som nämns i handlingsplanen är att multinationella företag i dag kan undvika beskattning i ett land där de bedriver verksamhet (men inte är hemmahörande) genom att dela upp verksamheten inom koncernen så att varje del anses vara av förberedande eller biträdande art (vilket är ett undantag från definitionen av fast driftställe).
Särskilt fokus ligger även på undantagen för agent- och kommissionärsverksamhet.

Action 8-10: Internprissättning avseende Immateriella rättigheter, Risk och kapital resp Andra högrisktransaktioner
Dessa tre åtgärderspunkter handlar om att säkerställa att en beskattning enligt internprissättningsreglerna (OECD:s Transfer Pricing Guidelines) speglar värdeskapande och därigenom förhindrar erodering av skattebaser genom vinstförflyttningar.

Som redan känt är den grundläggande principen vid prissättning av transaktioner mellan internationellt verksamma företag i intressegemenskap den så kallade armlängdsprincipen (dvs att prissättningen ska motsvara vad som skulle ha avtalats mellan oberoende parter). OECD konstaterar att denna princip i många fall fungerar bra, men att de nuvarande reglerna i vissa fall möjliggör för internationella företag att separera inkomst från den ekonomiska aktivitet som genererat inkomsten och på så sätt flytta inkomster till lågskatteländer. Detta gäller särskilt vid överföring av immateriella tillgångar, allokering av risk och kapital samt vid andra högrisktransaktioner.

Avseende dessa tre områden kan det bli aktuellt att införa särskilda bestämmelser som till exempel avviker från armlängdsprincipen.

Action 11–15: Övriga åtgärdspunkter
De övriga åtgärdspunkterna fokuserar på information och transparens och omfattar metoder för att samla in och analysera data om BEPS, utformande av regler för att tvinga skattebetalare att avslöja aggressiv skatteplanering (så kallade ”disclosure-regler”) och interprissättningsdokumentation (“country by country reporting”). Dessutom finns en åtgärd om effektiviserad tvistelösning med fokus på ömsesidiga överenskommelser och skiljedom.

Dessa åtgärder som vi har beskrivit föreslås få genomslag både i form av ändringar i respektive lands nationella lagstiftning och i de internationella regelverken, dvs OECD:s modellavtal, OECD:s Transfer Pricing Guidelines samt bilaterala skatteavtal.

För att underlätta förändringar i de över 3 000 existerande bilaterala skatteavtalen undersöker OECD, som sista åtgärd, att utveckla ett multilateralt skatteavtalsinstrument. Vid offentliggörandet av denna åtgärd framkom att OECD-länderna överväger ett mandat för en internationell konferens där man ska förhandla fram det multilaterala skatteavtalet.

Sveriges deltagande i BEPS-arbetet

Utifrån de 15 åtgärdspunkterna har olika arbets- och fokusgrupper bildats. Sverige deltar aktivt i BEPS-projektet genom Finansdepartementet och Skatteverket. Sverige sitter i princip även med i samtliga arbetsgrupper.
Enligt Ingela Willfors, som är departementsråd och ansvarig för BEPS-projektet vid Finansdepartementet, är Sveriges deltagande i BEPS-projektet mycket större än exempelvis våra grannländers och kan snarare jämföras med exempelvis USA:s, Englands och Frankrikes deltagande i projektet. Anledningen till detta är, enligt Willfors, att Sveriges position som ett litet land, med en liten hemmamarknad men med en ekonomi beroende av stora exportföretag, skiljer sig från andra länders (närmast jämförbara är Holland och Schweiz).

För Sveriges del är det därför särskilt viktigt att bevaka att arbetet med BEPS-projektet verkligen handlar om ”Base erosion and profit shifting” (dvs att motverka erosion av skattebaser och vinstförflyttningar) och inte kommer att rubba etablerade internationella beskattningsprinciper länderna emellan (dvs fördelningen av beskattningsrätten mellan hemviststat och källstat). Willfors poängterar att det är viktigt att åtgärderna inte ska medföra negativa konsekvenser för genuin affärsverksamhet. För att uppnå detta deltar Sverige på en omfattande nivå, försöker vara med och påverka på ett tidigt stadium, har goda samarbeten med stora inflytelserika länder och en bra relation till sekretariatet.

Sverige jobbar också hårt med att de förändrade reglerna ska bli så tydliga som möjligt. Annars finns en stor risk att förändringarna kommer leda till dubbelbeskattning, vilket står helt i strid med projektets syfte.

På frågan om BEPS-projektet kommer att påverka de svenska storföretagen tvekar Willfors inte en sekund. Hon menar att många svenska storföretag kommer att få anledning att se över sina strukturer. Detta gäller särskilt åtgärdspunkterna om att missbruka skatteavtal (action 6), fasta driftställen (action 7) samt om punkterna om ändrade internprissättningsregler (action 8-10). Åtgärdspunkten om skatteavtalen kommer bland annat att medföra att det inte längre kommer vara möjligt att använda andra länders skatteavtal i syfte att uppnå skattefördelar, så kallad treaty-shopping (vilket förekommer bland svenska storföretag i dag). Förändringarna skulle, beroende på deras utformning, kunna få stora konsekvenser för svenska företag med holdingbolagsverksamhet utomlands.

De åtgärdspunkter där de allra största förändringarna är att vänta är, enligt Willfors, de som gäller internprissättning (Transfer Pricing Guidelines). Förändringarna kommer införas direkt i Transfer Pricing Guidelines och kommer därmed få direkta konsekvenser för medlemsländerna. Arbetet med dessa åtgärdspunkter har visserligen inte kommit så långt ännu, men Willfors uppmanar företagen att börja agera redan nu och följa utvecklingen noggrant. Det är enda möjligheten att påverka.

Även åtgärden som gäller Transfer Pricing-dokumentation (action 13) får troligen stor påverkan, enligt Willfors.

Gällande effekterna av BEPS-projektet skulle Willfors bli förvånad om projektet inte får förväntat genomslag mot bakgrund av det starka politiska stödet och det faktum att projektet har initierats av G20-länderna. En jämförelse kan göras med informationsutbytesavtalens stora genomslag de senaste åren. En annan aspekt som tyder på att BEPS verkligen kommer att få genomslag är att utvecklingsländerna uttryckt ett stort missnöje kring multinationella företags skatteplanering.

Gällande tidplanen tror Willfors att även denna i princip kommer att följas mot bakgrund av det starka politiska trycket. Däremot kommer det sannolikt inte vara fråga om några färdiga detaljerade regler, utan ett ”ramverk” där man kan behöva arbetar vidare med detaljerna för att möjliggöra implementering.

Även Skatteverket är involverat i BEPS-projektet. Representanter från Skatteverket deltar bland annat i flera av OECD:s arbets- och fokusgrupper. Enligt Margareta Nyström, som är verksamhetsutvecklare och ansvarig för dessa frågor på Skatteverkets huvudkontor, är Skatteverkets uppgift att fungera som stöd till Finansdepartementet och framför således formellt inte några egna åsikter avseende projektet.

Skatteverkets uppgift är mer av förberedande och utredande art. Skatteverket har även bildat en arbetsgrupp internt för BEPS-projektet för att bland annat förbereda sig för ändrad lagstiftning och nya kompetensbehov i verksamheten.
På frågan vilka åtgärdspunkter som främst kommer att påverka Sverige och Skatteverkets arbete svarar Nyström, precis som Willfors, förändringarna som kommer ske i Transfer Pricing Guidelines.

Framtidsutsikter
BEPS-projektet är enormt omfattande och de åtgärder som föreslås innebär långtgående förändringar för det internationella skattesystemet om de genomförs. Projektets genomslag kommer dock att bero på respektive lands vilja och förmåga att genomföra åtgärderna (eftersom OECD inte kan införa tvingande regler).

Den politiska viljan att förhindra multinationella företags aggressiva skatteplanering (som var huvudorsaken till att BEPS-projektet inleddes) verkar emellertid fortfarande vara stark och det är svårt för en nation att ställe sig utanför detta arbete. En indikation på att det politiska trycket fortfarande är starkt är att EU-medlemsstaterna i somras godkände förändringar i det så kallade moder-dotterbolagsdirektivet i syfte att förhindra dubbel icke-beskattning samt att EU för närvarande arbetar med framtagandet av en generell skatteflyktsklausul.

De uppgifter vi har fått från Ingela Willfors på Finansdepartementet och Margareta Nyström på Skatteverket ger dessutom starka indikationer på att förändringarna kommer att medföra direkta och omfattande konsekvenser för Sverige (särskilt förändringarna i Transfer Pricing Guidelines).

Som framgått på flera ställen i denna artikel är ett huvudsyfte med BEPS-projektet att förhindra dubbel icke-beskattning. Detta syfte är naturligtvis önskvärt att uppnå, men vår förhoppning är att BEPS-arbetet inte kommer att sväva ut på mer generella frågor om skatteundandragande samt att förändringarna inte kommer att genomföras på bekostnad av förutsebarhet för företagen.

Vi ser det därför som mycket välkommet att OECD, vid offentliggörandet av ”the 2014 BEPS Package”, poängterade att BEPS-projektet inte handlar om olika länders skattenivå eller förmåner generellt, utan tar sikte på förmåner som företag uppnår i ett land på ”konstlade sätt” utan att faktiskt vara verksamma i det landet.

Givet Sverige som innovationsland med stora exportföretag med verksamheter utomlands ser vi även en risk för att flera av de föreslagna förändringarna riskerar att drabba Sverige relativt sett hårdare än andra länder. Att Finansdepartementet lägger mycket tid och resurser för att bevaka Sveriges intressen ser vi därför som mycket positivt.

Avslutningsvis vill vi, precis som departementsrådet Ingela Willfors och OECD:s generalsekreterare Angel Guarría, uppmana svenska företag med verksamhet utomlands att verkligen ta BEPS-projektet på allvar och redan nu fundera på vilka åtgärdspunkter som kan komma att få inverkan på just deras verksamhet.